Отчет Контрольно-счетной палаты Воронежской обл. от 14.02.2013 N 1.3-2013 "По результатам проведения экспертно-аналитического мероприятия "Проверка расчетов и распределения муниципальными районами Воронежской области субвенции на осуществление полномочий по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений за счет средств областного бюджета и дотаций из районных фондов финансовой поддержки поселений в 2012 и 2013 годах"
Утвержден
решением
коллегии Контрольно-счетной
палаты Воронежской области
от 14 февраля 2013 года № 2(96)
ОТЧЕТ № 1.3-2013
ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ПРОВЕДЕНИЯ ЭКСПЕРТНО-АНАЛИТИЧЕСКОГО
МЕРОПРИЯТИЯ "ПРОВЕРКА РАСЧЕТОВ И РАСПРЕДЕЛЕНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫМИ РАЙОНАМИ ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ СУБВЕНЦИИ НА
ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ПО РАСЧЕТУ И ПРЕДОСТАВЛЕНИЮ ДОТАЦИЙ
НА ВЫРАВНИВАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ ПОСЕЛЕНИЙ ЗА СЧЕТ
СРЕДСТВ ОБЛАСТНОГО БЮДЖЕТА И ДОТАЦИЙ ИЗ РАЙОННЫХ ФОНДОВ
ФИНАНСОВОЙ ПОДДЕРЖКИ ПОСЕЛЕНИЙ В 2012 И 2013 ГОДАХ"
Основание для проведения экспертно-аналитического мероприятия: Закон "О Контрольно-счетной палате Воронежской области", п. 1.3 плана работы Контрольно-счетной палаты Воронежской области на 2013 год, распоряжение председателя Контрольно-счетной палаты Воронежской области от 09.01.2013 № 2.
Цель проведения экспертно-аналитического мероприятия: анализ реализации муниципальными районами Воронежской области полномочий по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений.
Срок проведения мероприятия: с 09.01.2013 по 08.02.2013.
Вопросы экспертно-аналитического мероприятия:
1. Изучение нормативно-правовых актов, регламентирующих формирование областного фонда финансовой поддержки поселений и распределение субвенций областного бюджета на осуществление полномочий по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений.
2. Изучение нормативно-правовых актов, регламентирующих формирование районных фондов финансовой поддержки бюджетов поселений и распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений за счет средств районных бюджетов.
3. Проверка расчетов распределения департаментом финансово-бюджетной политики Воронежской области субвенций областного бюджета на осуществление полномочий по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений.
4. Проверка соответствия фактического перечисления муниципальным районам субвенций областного бюджета на осуществление полномочий по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений утвержденным в законе об областном бюджете значениям.
5. Проверка расчетов распределения органами местного самоуправления субвенций областного бюджета между поселениями муниципального района.
6. Проверка расчетов распределения органами местного самоуправления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из районных фондов финансовой поддержки поселений.
7. Анализ соответствия утвержденных в решении о районном бюджете сумм дотаций произведенным расчетам и фактическому перечислению.
8. Анализ расчета регионального показателя эффективности развития муниципальных районов Воронежской области "Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района (без учета дотаций, перечисляемых из областного фонда финансовой поддержки поселений) в общем объеме налоговых и неналоговых доходов бюджета муниципального района (без учета поступлений от платных услуг, оказываемых муниципальными казенными учреждениями)" на соответствие нормативно-правовым актам Воронежской области.
Результаты экспертно-аналитического мероприятия:
1. Общие положения
Общие принципы выравнивания бюджетной обеспеченности поселений установлены ст. 137 и ст. 142.1 Бюджетного кодекса РФ и ст. 60 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В соответствии с вышеназванными нормативными правовыми актами, выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений осуществляется путем предоставления дотаций:
- из образуемого в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации регионального (областного) фонда финансовой поддержки поселений (далее - ОФФПП);
- из образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений (далее - РФФПП).
Порядок распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений в Воронежской области в соответствии с требованиями статей 137 и 142.1 Бюджетного кодекса РФ определен Законом Воронежской области от 17.11.2005 № 68-ОЗ "О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Воронежской области".
2. Выравнивание бюджетной обеспеченности поселений за счет дотаций из регионального (областного) фонда финансовой поддержки поселений
Формирование и распределение областного фонда финансовой поддержки поселений регламентируется ст. 137 БК РФ и ст. 10 Закона Воронежской области от 17.11.2005 № 68-ОЗ "О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Воронежской области". Право на получение дотаций из ОФФПП имеют все городские и сельские поселения Воронежской области. Распределение дотаций производится пропорционально численности жителей муниципальных образований с учетом численности сельского населения для каждого поселения.
В 2012 и 2013 годах объем средств, направляемых из областного бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, составил по 247508,0 тыс. рублей ежегодно. При определении общей суммы дотаций соблюдены положения п. 4 ст. 10 Закона Воронежской области от 17.11.2005 № 68-ОЗ "О межбюджетных отношениях...", где установлено, что общие объемы дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, подлежащие утверждению на очередной финансовый год и плановый период, не могут быть меньше общего объема указанных дотаций, утвержденного на текущий финансовый год.
Законом Воронежской области от 07.12.2006 № 108-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Воронежской области полномочиями органов государственной власти Воронежской области..." полномочия по расчету и предоставлению дотаций поселениям за счет средств областного бюджета переданы органам местного самоуправления муниципальных районов. Данным законом также утверждена методика расчета субвенций из областного бюджета на осуществление муниципальными районами переданных полномочий и методика расчета органами местного самоуправления дотаций поселениям за счет средств областного бюджета.
Проверка расчетов, произведенных департаментом финансово-бюджетной политики Воронежской области, по распределению между муниципальными районами субвенций в 2012 и 2013 годах, нарушений методики не выявила.
В ходе выборочной проверки исполнения районами переданных полномочий проверено 19 муниципальных образований.
Проверены расчеты районов по распределению дотаций между поселениями, соответствие рассчитанных сумм утвержденным в решениях о бюджете значениям, фактическое перечисление дотаций. Нарушений не выявлено.
3. Выравнивание бюджетной обеспеченности поселений за счет дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений
Формирование и распределение районных фондов финансовой поддержки поселений регламентируется ст. 142.1 БК РФ и ст. 19 Закона Воронежской области от 17.11.2005 № 68-ОЗ "О межбюджетных отношениях...". Методика распределения дотаций определена приложением № 6 к вышеназванному закону Воронежской области. В соответствии с данной методикой сумма дотации для конкретного поселения определяется в зависимости от налогового потенциала, численности, уровня урбанизации, плотности расселения, застройки территории.
Общий объем собственных средств, направленных муниципальными районами на выравнивание бюджетной обеспеченности, в 2012 году составил 256620,0 тыс. рублей, на 2013 год запланирован в объеме 234789,2 тыс. рублей.
Дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений в 2012 году распределялась 29 из 31 муниципального района (кроме Богучарского и Поворинского), в 2013 году - 30 районами (кроме Поворинского).
В ходе анализа реализации органами местного самоуправления полномочий по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности поселений было выборочно проанализировано распределение дотаций на выравнивание 27 муниципальными районами. Проверено и проанализировано 47 расчетов по распределению дотаций на 2012 и 2013 годы.
Проверка расчетов производилась с помощью разработанной Контрольно-счетной палатой Воронежской области программы на базе электронных таблиц MS Excel.
В результате проверки были установлены множественные нарушения п. 2 ст. 142.1 БК РФ и п. 5 ст. 19 Закона Воронежской области "О межбюджетных отношениях...".
Так, 8 муниципальных образований в 2012 году и 5 - в 2013 году производили распределение дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений без использования утвержденной методики:
- Воробьевский, Семилукский, Нижнедевицкий, Петропавловский районы в 2012 и 2013 годах применяли старую методику, действовавшую до 01.01.2012;
- Каширский и Новоусманский районы в 2012 году использовали методику, определенную для распределения дотаций поселениям из областного бюджета (пропорционально численности жителей поселений). В 2013 году данное нарушение устранено;
- Кантемировский район в 2012 и 2013 годах распределял дотацию по собственной методике, утвержденной решением Совета народных депутатов муниципального района;
- Грибановский район в 2012 году распределял дотацию на выравнивание по принципам распределения дотации на сбалансированность. В 2013 году данное нарушение устранено.
Всего без использования установленной методики при утверждении местных бюджетов в 2012 году распределено 39973,0 тыс. рублей, в 2013 году - 27878,2 тыс. рублей.
В остальных случаях расчеты дотаций к проектам местных бюджетов производились по утвержденной методике. Однако из 34 проверенных расчетов по утвержденной методике в 21 (62%) допущены ошибки на общую сумму 46777,9 тыс. рублей. Муниципальными районами допускались арифметические ошибки, неправильно строились формулы, неправильно трактовалась методика.
Так, в связи с тем что в методике нечетко определен алгоритм расчета коэффициента масштаба (не указано, что значит показатель Нпср (средняя численность постоянного населения поселений)), часть районов за Нпср принимала численность населения района, деленную на количество поселений, а часть - всю численность населения района (например, в Бутурлиновском, Каменском, Ольховатском районах).
Также в методике нечетко оговорено, что средний уровень бюджетной обеспеченности всех поселений района до распределения дотаций равен 1 и не приведен алгоритм его расчета. В связи с этим в районах возникают проблемы с определением второго критерия выравнивания К2. Так, например, в Верхнехавском и Таловском районах в качестве второго критерия выравнивания применена величина, рассчитанная как сумма бюджетной обеспеченности по всем поселениям, деленная на количество поселений.
Кроме того, не во всех муниципальных образованиях должным образом утверждены нормативно-правовые акты, необходимые для распределения дотаций. По состоянию на 25 января 2013 года в ряде районов решениями представительных органов местного самоуправления не установлены доли видов расходов, входящих в репрезентативную систему расходных обязательств поселений (структуру расходов поселений) (например, Грибановский, Калачеевский, Каменский, Поворинский районы).
Следует отметить, что осуществление методического руководства финансовыми органами муниципальных образований по осуществлению бюджетного процесса в области в соответствии с Положением о департаменте финансово-бюджетной политики Воронежской области (утвержденным постановлением правительства Воронежской области от 03.11.2010 № 930) является функцией департамента финансово-бюджетной политики Воронежской области.
В ходе проверки также установлено, что в некоторых районах (например, Россошанском, Лискинском, Богучарском, Острогожском, Воробьевском, Эртильском) произведенные по методике расчеты распределения дотаций не были использованы при утверждении решений о районном бюджете. Рассчитанные и утвержденные суммы дотаций в разрезе поселений не совпали в 2012 году на 21319,0 тыс. рублей, в 2013 году на 32942,6 тыс. рублей.
Кроме того, в течение 2012 года 12 районами (например, Бутурлиновским, Грибановским, Кантемировским, Новоусманским, Таловским) производилось уточнение сумм дотаций и их распределения между поселениями без применения методики на общую сумму 45586,8 тыс. рублей.
При этом некоторые муниципальные районы в нарушение Приказа Минфина России от 21.12.2011 № 180н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" включали в состав дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности средства, которые необходимо относить к другим видам межбюджетных трансфертов. Так, например, в Бутурлиновском муниципальном районе бюджетам поселений в качестве дотаций на выравнивание передавались средства на обработку лесополос от окрыленных комаров и клещей, на софинансирование работ по составлению генпланов поселений, софинансирование строительства объектов муниципальной собственности поселений. В Грибановском районе - средства на оплату мероприятий по уличному освещению поселений, в Таловском - для подготовки коммунального хозяйства к отопительному сезону, ремонта крыши участникам ВОВ, содержания добровольной пожарной охраны.
Таким образом, часть средств, отраженных в расходах бюджетов муниципальных районов как дотации на выравнивание поселений (в 2012 году - 90447,8 тыс. рублей (35,3% дотаций на выравнивание по всем районам), в 2013 году - 40195,8 тыс. рублей (17,1%)) по сути дотациями на выравнивание не являются, так как распределение средств производилось без использования законодательно утвержденной методики либо к дотациям на выравнивание были отнесены другие виды межбюджетных трансфертов. Сокращение сумм нарушений в 2013 году по сравнению с 2012 годом связано с тем, что год только начался и уточнения сумм и распределения дотаций еще не производилось.
Одной из причин нарушения органами местного самоуправления законодательно утвержденной методики распределения дотаций на выравнивание является регламентирование в Законе Воронежской области "О межбюджетных отношениях..." общего объема дотаций, который муниципальные районы должны направить в бюджеты поселений (не менее 5% налоговых и неналоговых доходов бюджета муниципального района на очередной финансовый год без учета поступлений от платных услуг, оказываемых муниципальными казенными учреждениями).
Вместе с тем в методике распределения дотаций достаточно сложно учесть все особенности формирования и исполнения бюджетов поселений.
Так, в частности, при определении бюджетной обеспеченности поселений учитывается только налоговый потенциал муниципалитетов (оценка доходов, которые могут быть собраны в бюджет поселения из налоговых источников). Однако в бюджетах отдельных муниципальных образований значительная часть доходов поступает из неналоговых источников (арендная плата за земельные участки, доходы от продажи земли).
Так, например, в 2012 году в бюджете Давыдовского поселения Лискинского района и Солдатского поселения Острогожского района доходы от продажи земли составили более 50% налоговых и неналоговых доходов бюджета поселения, в бюджете Осетровского поселения Верхнемамонского района - более 38%, в бюджетах Девицкого, Криниченского, Мастюгинского поселений Острогожского района - около 20%.
На графиках 1 и 2 наглядно видна разница в бюджетной обеспеченности поселений Верхнемамонского и Острогожского районов с учетом доходов от продажи земли и без учета данных доходов.
График 1. Бюджетная обеспеченность поселений
Верхнемамонского района
График 2. Бюджетная обеспеченность поселений
Острогожского района
Аналогичная ситуация складывается и в других районах области.
Также при расчете дотаций невозможно учесть все различия в расходных обязательствах поселений. В установленной методике значение коэффициента расходных потребностей зависит от численности жителей поселения, плотности расселения, численности городского населения, плотности застройки территории. Т.е. в расчете не в полной мере принимаются во внимание сложившаяся социальная и инженерная инфраструктура населенных пунктов, расходы на ее содержание и создание.
В связи с этим распределение дотаций по методике ведет к тому, что одни поселения получают средства в избытке, а другим не хватает доходов даже на первоочередные социально значимые расходы.
Районы исправляют данную ситуацию путем перераспределения средств дотаций на выравнивание в нарушение законодательно утвержденной методики (от более обеспеченных поселений к менее обеспеченным) и (или) выделяя дополнительные средства для предоставления менее обеспеченным поселениям дотаций на сбалансированность.
В условиях ограниченности средств районных бюджетов, в целях более эффективного использования бюджетных средств большинство муниципальных районов используют оба вышеназванных способа для обеспечения сбалансированности всех бюджетов поселений.
Выводы:
В результате проведения мероприятия нарушений со стороны муниципальных образований в части исполнения полномочий по расчету и предоставлению дотаций за счет средств областного бюджета не выявлено.
При проверке распределения дотаций за счет средств районных бюджетов в 2012 и 2013 годах установлены нарушения п. 2 ст. 142.1 БК РФ и п. 5 ст. 19 Закона Воронежской области "О межбюджетных отношениях..." в общей сумме 214477,5 тыс. рублей, в том числе:
- распределение дотаций без использования методики, утвержденной Законом Воронежской области от 17.11.2005 № 68-ОЗ "О межбюджетных отношениях...", - 67851,2 тыс. рублей;
- допущение ошибок при распределении средств по методике (арифметические ошибки, неправильное построение формул, ошибки из-за неправильного понимания методики) - 46777,9 тыс. рублей;
- несовпадение рассчитанных по методике и утвержденных в решении о бюджете района сумм дотаций в разрезе поселений - 54261,6 тыс. рублей;
- увеличение сумм дотаций и их распределение между поселениями без проведения уточняющих расчетов по законодательно утвержденной методике - 45586,8 тыс. рублей.
Из распределенных районами в 2012 году дотаций на выравнивание за счет средств районных бюджетов по сути дотациями на выравнивание не являются 90447,8 млн. рублей, или 35,3% от общей суммы дотаций, в 2013 году - 40195,8 тыс. рублей (17,1%).
Причинами такой ситуации являются законодательное регламентирование общего объема дотаций на выравнивание, который муниципальные районы должны направить в бюджеты поселений (не менее 5% налоговых и неналоговых доходов бюджета муниципального района без учета поступлений от платных, порядка формирования общего объема), невозможность учета в методике распределения дотаций всех индивидуальных особенностей формирования и исполнения бюджетов поселений, ограниченность средств районных бюджетов.
Предложения:
Направить информацию по результатам проведенного мероприятия в департамент финансово-бюджетной политики Воронежской области и органам местного самоуправления муниципальных районов с указанием основных проблем и типичных нарушений при распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений за счет средств районных бюджетов.
Начальник инспекции
по контролю доходов областного бюджета
и расходов на межбюджетные трансферты
С.И.МАКУШИН
Руководитель мероприятия - заместитель начальника
инспекции по контролю доходов областного бюджета
и расходов на межбюджетные трансферты
Н.С.ЗАХАРОВА
------------------------------------------------------------------
Утвержден
решением
коллегии Контрольно-счетной
палаты Воронежской области
от 14 февраля 2013 года № 2(96)
ОТЧЕТ № 1.3-2013
ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ПРОВЕДЕНИЯ ЭКСПЕРТНО-АНАЛИТИЧЕСКОГО
МЕРОПРИЯТИЯ "ПРОВЕРКА РАСЧЕТОВ И РАСПРЕДЕЛЕНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫМИ РАЙОНАМИ ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ СУБВЕНЦИИ НА
ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ПО РАСЧЕТУ И ПРЕДОСТАВЛЕНИЮ ДОТАЦИЙ
НА ВЫРАВНИВАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ ПОСЕЛЕНИЙ ЗА СЧЕТ
СРЕДСТВ ОБЛАСТНОГО БЮДЖЕТА И ДОТАЦИЙ ИЗ РАЙОННЫХ ФОНДОВ
ФИНАНСОВОЙ ПОДДЕРЖКИ ПОСЕЛЕНИЙ В 2012 И 2013 ГОДАХ"
Основание для проведения экспертно-аналитического мероприятия: Закон "О Контрольно-счетной палате Воронежской области", п. 1.3 плана работы Контрольно-счетной палаты Воронежской области на 2013 год, распоряжение председателя Контрольно-счетной палаты Воронежской области от 09.01.2013 № 2.
Цель проведения экспертно-аналитического мероприятия: анализ реализации муниципальными районами Воронежской области полномочий по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений.
Срок проведения мероприятия: с 09.01.2013 по 08.02.2013.
Вопросы экспертно-аналитического мероприятия:
1. Изучение нормативно-правовых актов, регламентирующих формирование областного фонда финансовой поддержки поселений и распределение субвенций областного бюджета на осуществление полномочий по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений.
2. Изучение нормативно-правовых актов, регламентирующих формирование районных фондов финансовой поддержки бюджетов поселений и распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений за счет средств районных бюджетов.
3. Проверка расчетов распределения департаментом финансово-бюджетной политики Воронежской области субвенций областного бюджета на осуществление полномочий по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений.
4. Проверка соответствия фактического перечисления муниципальным районам субвенций областного бюджета на осуществление полномочий по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений утвержденным в законе об областном бюджете значениям.
5. Проверка расчетов распределения органами местного самоуправления субвенций областного бюджета между поселениями муниципального района.
6. Проверка расчетов распределения органами местного самоуправления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из районных фондов финансовой поддержки поселений.
7. Анализ соответствия утвержденных в решении о районном бюджете сумм дотаций произведенным расчетам и фактическому перечислению.
8. Анализ расчета регионального показателя эффективности развития муниципальных районов Воронежской области "Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района (без учета дотаций, перечисляемых из областного фонда финансовой поддержки поселений) в общем объеме налоговых и неналоговых доходов бюджета муниципального района (без учета поступлений от платных услуг, оказываемых муниципальными казенными учреждениями)" на соответствие нормативно-правовым актам Воронежской области.
Результаты экспертно-аналитического мероприятия:
1. Общие положения
Общие принципы выравнивания бюджетной обеспеченности поселений установлены ст. 137 и ст. 142.1 Бюджетного кодекса РФ и ст. 60 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В соответствии с вышеназванными нормативными правовыми актами, выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений осуществляется путем предоставления дотаций:
- из образуемого в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации регионального (областного) фонда финансовой поддержки поселений (далее - ОФФПП);
- из образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений (далее - РФФПП).
Порядок распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений в Воронежской области в соответствии с требованиями статей 137 и 142.1 Бюджетного кодекса РФ определен Законом Воронежской области от 17.11.2005 № 68-ОЗ "О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Воронежской области".
2. Выравнивание бюджетной обеспеченности поселений за счет дотаций из регионального (областного) фонда финансовой поддержки поселений
Формирование и распределение областного фонда финансовой поддержки поселений регламентируется ст. 137 БК РФ и ст. 10 Закона Воронежской области от 17.11.2005 № 68-ОЗ "О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Воронежской области". Право на получение дотаций из ОФФПП имеют все городские и сельские поселения Воронежской области. Распределение дотаций производится пропорционально численности жителей муниципальных образований с учетом численности сельского населения для каждого поселения.
В 2012 и 2013 годах объем средств, направляемых из областного бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, составил по 247508,0 тыс. рублей ежегодно. При определении общей суммы дотаций соблюдены положения п. 4 ст. 10 Закона Воронежской области от 17.11.2005 № 68-ОЗ "О межбюджетных отношениях...", где установлено, что общие объемы дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, подлежащие утверждению на очередной финансовый год и плановый период, не могут быть меньше общего объема указанных дотаций, утвержденного на текущий финансовый год.
Законом Воронежской области от 07.12.2006 № 108-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Воронежской области полномочиями органов государственной власти Воронежской области..." полномочия по расчету и предоставлению дотаций поселениям за счет средств областного бюджета переданы органам местного самоуправления муниципальных районов. Данным законом также утверждена методика расчета субвенций из областного бюджета на осуществление муниципальными районами переданных полномочий и методика расчета органами местного самоуправления дотаций поселениям за счет средств областного бюджета.
Проверка расчетов, произведенных департаментом финансово-бюджетной политики Воронежской области, по распределению между муниципальными районами субвенций в 2012 и 2013 годах, нарушений методики не выявила.
В ходе выборочной проверки исполнения районами переданных полномочий проверено 19 муниципальных образований.
Проверены расчеты районов по распределению дотаций между поселениями, соответствие рассчитанных сумм утвержденным в решениях о бюджете значениям, фактическое перечисление дотаций. Нарушений не выявлено.
3. Выравнивание бюджетной обеспеченности поселений за счет дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений
Формирование и распределение районных фондов финансовой поддержки поселений регламентируется ст. 142.1 БК РФ и ст. 19 Закона Воронежской области от 17.11.2005 № 68-ОЗ "О межбюджетных отношениях...". Методика распределения дотаций определена приложением № 6 к вышеназванному закону Воронежской области. В соответствии с данной методикой сумма дотации для конкретного поселения определяется в зависимости от налогового потенциала, численности, уровня урбанизации, плотности расселения, застройки территории.
Общий объем собственных средств, направленных муниципальными районами на выравнивание бюджетной обеспеченности, в 2012 году составил 256620,0 тыс. рублей, на 2013 год запланирован в объеме 234789,2 тыс. рублей.
Дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений в 2012 году распределялась 29 из 31 муниципального района (кроме Богучарского и Поворинского), в 2013 году - 30 районами (кроме Поворинского).
В ходе анализа реализации органами местного самоуправления полномочий по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности поселений было выборочно проанализировано распределение дотаций на выравнивание 27 муниципальными районами. Проверено и проанализировано 47 расчетов по распределению дотаций на 2012 и 2013 годы.
Проверка расчетов производилась с помощью разработанной Контрольно-счетной палатой Воронежской области программы на базе электронных таблиц MS Excel.
В результате проверки были установлены множественные нарушения п. 2 ст. 142.1 БК РФ и п. 5 ст. 19 Закона Воронежской области "О межбюджетных отношениях...".
Так, 8 муниципальных образований в 2012 году и 5 - в 2013 году производили распределение дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений без использования утвержденной методики:
- Воробьевский, Семилукский, Нижнедевицкий, Петропавловский районы в 2012 и 2013 годах применяли старую методику, действовавшую до 01.01.2012;
- Каширский и Новоусманский районы в 2012 году использовали методику, определенную для распределения дотаций поселениям из областного бюджета (пропорционально численности жителей поселений). В 2013 году данное нарушение устранено;
- Кантемировский район в 2012 и 2013 годах распределял дотацию по собственной методике, утвержденной решением Совета народных депутатов муниципального района;
- Грибановский район в 2012 году распределял дотацию на выравнивание по принципам распределения дотации на сбалансированность. В 2013 году данное нарушение устранено.
Всего без использования установленной методики при утверждении местных бюджетов в 2012 году распределено 39973,0 тыс. рублей, в 2013 году - 27878,2 тыс. рублей.
В остальных случаях расчеты дотаций к проектам местных бюджетов производились по утвержденной методике. Однако из 34 проверенных расчетов по утвержденной методике в 21 (62%) допущены ошибки на общую сумму 46777,9 тыс. рублей. Муниципальными районами допускались арифметические ошибки, неправильно строились формулы, неправильно трактовалась методика.
Так, в связи с тем что в методике нечетко определен алгоритм расчета коэффициента масштаба (не указано, что значит показатель Нпср (средняя численность постоянного населения поселений)), часть районов за Нпср принимала численность населения района, деленную на количество поселений, а часть - всю численность населения района (например, в Бутурлиновском, Каменском, Ольховатском районах).
Также в методике нечетко оговорено, что средний уровень бюджетной обеспеченности всех поселений района до распределения дотаций равен 1 и не приведен алгоритм его расчета. В связи с этим в районах возникают проблемы с определением второго критерия выравнивания К2. Так, например, в Верхнехавском и Таловском районах в качестве второго критерия выравнивания применена величина, рассчитанная как сумма бюджетной обеспеченности по всем поселениям, деленная на количество поселений.
Кроме того, не во всех муниципальных образованиях должным образом утверждены нормативно-правовые акты, необходимые для распределения дотаций. По состоянию на 25 января 2013 года в ряде районов решениями представительных органов местного самоуправления не установлены доли видов расходов, входящих в репрезентативную систему расходных обязательств поселений (структуру расходов поселений) (например, Грибановский, Калачеевский, Каменский, Поворинский районы).
Следует отметить, что осуществление методического руководства финансовыми органами муниципальных образований по осуществлению бюджетного процесса в области в соответствии с Положением о департаменте финансово-бюджетной политики Воронежской области (утвержденным постановлением правительства Воронежской области от 03.11.2010 № 930) является функцией департамента финансово-бюджетной политики Воронежской области.
В ходе проверки также установлено, что в некоторых районах (например, Россошанском, Лискинском, Богучарском, Острогожском, Воробьевском, Эртильском) произведенные по методике расчеты распределения дотаций не были использованы при утверждении решений о районном бюджете. Рассчитанные и утвержденные суммы дотаций в разрезе поселений не совпали в 2012 году на 21319,0 тыс. рублей, в 2013 году на 32942,6 тыс. рублей.
Кроме того, в течение 2012 года 12 районами (например, Бутурлиновским, Грибановским, Кантемировским, Новоусманским, Таловским) производилось уточнение сумм дотаций и их распределения между поселениями без применения методики на общую сумму 45586,8 тыс. рублей.
При этом некоторые муниципальные районы в нарушение Приказа Минфина России от 21.12.2011 № 180н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" включали в состав дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности средства, которые необходимо относить к другим видам межбюджетных трансфертов. Так, например, в Бутурлиновском муниципальном районе бюджетам поселений в качестве дотаций на выравнивание передавались средства на обработку лесополос от окрыленных комаров и клещей, на софинансирование работ по составлению генпланов поселений, софинансирование строительства объектов муниципальной собственности поселений. В Грибановском районе - средства на оплату мероприятий по уличному освещению поселений, в Таловском - для подготовки коммунального хозяйства к отопительному сезону, ремонта крыши участникам ВОВ, содержания добровольной пожарной охраны.
Таким образом, часть средств, отраженных в расходах бюджетов муниципальных районов как дотации на выравнивание поселений (в 2012 году - 90447,8 тыс. рублей (35,3% дотаций на выравнивание по всем районам), в 2013 году - 40195,8 тыс. рублей (17,1%)) по сути дотациями на выравнивание не являются, так как распределение средств производилось без использования законодательно утвержденной методики либо к дотациям на выравнивание были отнесены другие виды межбюджетных трансфертов. Сокращение сумм нарушений в 2013 году по сравнению с 2012 годом связано с тем, что год только начался и уточнения сумм и распределения дотаций еще не производилось.
Одной из причин нарушения органами местного самоуправления законодательно утвержденной методики распределения дотаций на выравнивание является регламентирование в Законе Воронежской области "О межбюджетных отношениях..." общего объема дотаций, который муниципальные районы должны направить в бюджеты поселений (не менее 5% налоговых и неналоговых доходов бюджета муниципального района на очередной финансовый год без учета поступлений от платных услуг, оказываемых муниципальными казенными учреждениями).
Вместе с тем в методике распределения дотаций достаточно сложно учесть все особенности формирования и исполнения бюджетов поселений.
Так, в частности, при определении бюджетной обеспеченности поселений учитывается только налоговый потенциал муниципалитетов (оценка доходов, которые могут быть собраны в бюджет поселения из налоговых источников). Однако в бюджетах отдельных муниципальных образований значительная часть доходов поступает из неналоговых источников (арендная плата за земельные участки, доходы от продажи земли).
Так, например, в 2012 году в бюджете Давыдовского поселения Лискинского района и Солдатского поселения Острогожского района доходы от продажи земли составили более 50% налоговых и неналоговых доходов бюджета поселения, в бюджете Осетровского поселения Верхнемамонского района - более 38%, в бюджетах Девицкого, Криниченского, Мастюгинского поселений Острогожского района - около 20%.
На графиках 1 и 2 наглядно видна разница в бюджетной обеспеченности поселений Верхнемамонского и Острогожского районов с учетом доходов от продажи земли и без учета данных доходов.
График 1. Бюджетная обеспеченность поселений
Верхнемамонского района
График 2. Бюджетная обеспеченность поселений
Острогожского района
Аналогичная ситуация складывается и в других районах области.
Также при расчете дотаций невозможно учесть все различия в расходных обязательствах поселений. В установленной методике значение коэффициента расходных потребностей зависит от численности жителей поселения, плотности расселения, численности городского населения, плотности застройки территории. Т.е. в расчете не в полной мере принимаются во внимание сложившаяся социальная и инженерная инфраструктура населенных пунктов, расходы на ее содержание и создание.
В связи с этим распределение дотаций по методике ведет к тому, что одни поселения получают средства в избытке, а другим не хватает доходов даже на первоочередные социально значимые расходы.
Районы исправляют данную ситуацию путем перераспределения средств дотаций на выравнивание в нарушение законодательно утвержденной методики (от более обеспеченных поселений к менее обеспеченным) и (или) выделяя дополнительные средства для предоставления менее обеспеченным поселениям дотаций на сбалансированность.
В условиях ограниченности средств районных бюджетов, в целях более эффективного использования бюджетных средств большинство муниципальных районов используют оба вышеназванных способа для обеспечения сбалансированности всех бюджетов поселений.
Выводы:
В результате проведения мероприятия нарушений со стороны муниципальных образований в части исполнения полномочий по расчету и предоставлению дотаций за счет средств областного бюджета не выявлено.
При проверке распределения дотаций за счет средств районных бюджетов в 2012 и 2013 годах установлены нарушения п. 2 ст. 142.1 БК РФ и п. 5 ст. 19 Закона Воронежской области "О межбюджетных отношениях..." в общей сумме 214477,5 тыс. рублей, в том числе:
- распределение дотаций без использования методики, утвержденной Законом Воронежской области от 17.11.2005 № 68-ОЗ "О межбюджетных отношениях...", - 67851,2 тыс. рублей;
- допущение ошибок при распределении средств по методике (арифметические ошибки, неправильное построение формул, ошибки из-за неправильного понимания методики) - 46777,9 тыс. рублей;
- несовпадение рассчитанных по методике и утвержденных в решении о бюджете района сумм дотаций в разрезе поселений - 54261,6 тыс. рублей;
- увеличение сумм дотаций и их распределение между поселениями без проведения уточняющих расчетов по законодательно утвержденной методике - 45586,8 тыс. рублей.
Из распределенных районами в 2012 году дотаций на выравнивание за счет средств районных бюджетов по сути дотациями на выравнивание не являются 90447,8 млн. рублей, или 35,3% от общей суммы дотаций, в 2013 году - 40195,8 тыс. рублей (17,1%).
Причинами такой ситуации являются законодательное регламентирование общего объема дотаций на выравнивание, который муниципальные районы должны направить в бюджеты поселений (не менее 5% налоговых и неналоговых доходов бюджета муниципального района без учета поступлений от платных, порядка формирования общего объема), невозможность учета в методике распределения дотаций всех индивидуальных особенностей формирования и исполнения бюджетов поселений, ограниченность средств районных бюджетов.
Предложения:
Направить информацию по результатам проведенного мероприятия в департамент финансово-бюджетной политики Воронежской области и органам местного самоуправления муниципальных районов с указанием основных проблем и типичных нарушений при распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений за счет средств районных бюджетов.
Начальник инспекции
по контролю доходов областного бюджета
и расходов на межбюджетные трансферты
С.И.МАКУШИН
Руководитель мероприятия - заместитель начальника
инспекции по контролю доходов областного бюджета
и расходов на межбюджетные трансферты
Н.С.ЗАХАРОВА
------------------------------------------------------------------